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热点解读｜欧盟立法禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通和进出口
文章导读：
2022年9月14日，欧盟委员会在布鲁塞尔公布了《欧洲议会及其理事会关于在欧盟市场禁止使用强迫劳动产品条例的提案》（以下简称“草案”）【注释1】。根据该项法规，欧盟将禁止在其市场内投放、供应并从欧盟出口使用强迫劳动生产制造的产品。本次公布的草案共计5章31条，主要包括总则、调查与决定、进出口监管、协调执法以及最后条款。
从内容上看，欧盟正试图建立以风险管理为基础，以欧盟境内调查和海关监管为抓手，以欧盟成员国协调执法与国际合作为纽带的监管体系，最终达到全面禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通和进出口的目的。本文重点关注该项法案的以下几个方面：
一、 法案规制的范围
草案第三条明确规定：经营者不得在欧盟市场上投放或供应强迫劳动制成的产品，也不得出口此类产品。这是该草案的最终立法目的，同时也规定了本草案所禁止的三种活动，即在欧盟市场投放（placing on the market）、在欧盟市场供应(making available on the market)和出口（export）。同时，草案第二条对上述概念给出了明确定义：
在欧盟市场供应：指为了在欧盟市场上分销、消费或使用产品而通过商业活动有偿或者无偿地进行任何形式的供应；同时，在产品通过在线上销售或者远程销售的情况下，当销售要约向欧盟用户发出时，供应即被视为发生。
草案原文：making available on the market’ means any supply of a product for distribution, consumption or use on the Union market in the course of a commercial activity, whether in return for payment or free of charge and in the case where the product is offered for sale online or through other means of distance sales, the making available on the market is deemed to take place when the offer for sale is targeted at users in the Union;
在欧盟市场投放：指首次在欧盟市场供应有关产品。
草案原文：placing on the market’ means the first making available of a product on the Union market.
尽管第三条没有列明“向欧盟市场进口”（import to the Union market），但上述定义显然已经包括了相关进口活动。
二、 调查和执法程序
该草案将针对强迫劳动产品的调查分为初步评估和调查两个阶段。
在初步评估阶段，主管机关可以依据广泛的信息来源对涉嫌使用了强迫劳动的产品进行评估，具体包括：任何个人和组织提供的信息、强迫劳动指南所列的风险指标、强迫劳动区域和产品风险数据库的数据、从信息交换系统取得的信息以及从其他机关获得的信息。
程序方面，主管机关在正式调查之前必须要求受评估的经营者提供与强迫劳动及尽职调查相关的信息，以识别和判断相关产品涉及强迫劳动的风险。换句话说，在初步评估阶段要求经营者提供证据是启动正式调查的必经程序。实体方面，主管机关在初步评估阶段应当考虑相关产品涉嫌强迫劳动的风险、经营者过去的合规情况、经营者针对强迫劳动实施尽职调查的情况，以及为了在短时间内终结强迫劳动而采取的措施。
正式调查启动后，主管机关应当优先考虑在价值链中最有可能发生强迫劳动的生产步骤所涉及的经营者；同时还要考虑经营者的规模、产品的数量以及强迫劳动的规模。调查手段上，草案授权主管机关可以采取一切必要的检查措施，包括前往第三国进行调查。如果经调查确认相关产品确实涉及强迫劳动，调查机关可以决定：
1.禁止在欧盟市场上投放或供应有关产品及出口该等产品；
2.要求受调查的经营者将已进入欧盟市场的产品撤回；
3.要求受调查的经营者按照符合欧盟法律的本国法律处理其产品。
三、 统一执法与协作
欧盟目前有27个成员国，各成员国的主管机关均有权在该条例授权范围内开展执法活动。为了避免执法尺度不统一和管辖权限冲突，欧盟委员会在该法案中明确了相关原则。
一是互相承认执法结果。当欧盟某一个成员国的主管机关做出调查结论后，对于具有相同标识的使用了强迫劳动产品和来自同一个存在强迫劳动供应链的产品，其他成员国应当承认并执行其调查结论。
二是不同成员国的主管机关应当相互合作。当一个成员国收到来自另一个欧盟成员国要求核实证据的请求时，请及时提供相关信息。
三是确定牵头调查机关。当两个或两个以上的欧盟成员国对同一个产品或者同一个经营者启动调查程序时，应当由最先通知欧委会的主管机关作为牵头单位继续相关调查。并且，在此情况下，其他成员国不得另行单独启动调查程序。
四、 海关边境保护
根据草案规定，欧盟成员国的海关执法机构在防止强迫劳动产品的执法体系中主要承担边境拦截、信息交换和执行决定的职能。当海关发现进出口货物可能属于强迫劳动产品时，有权暂停其进出口通关流程，并及时通知主管机关。
需要注意的是，根据目前的草案，海关在实施边境管控时并不需要对进出口货物进行独立的强迫劳动调查，而是需要根据主管机关做出的已经生效的调查决定对进出口货物进行识别和判断。进出口货物最终是否放行，也需由主管机关审查确定后通知海关。
为了有效实施海关监管，欧盟会进一步完善其“国家单一窗口”系统，方便海关和主管机关通过该系统完成数据和信息交换。
五、 风险管理和数据库
广泛的数据收集和准确的风险分析可以在很大程度上减轻执法机关正面监管的负担，大幅提高后续监管和案件调查的有效率。欧盟本次公布的条例草案特别强调风险管理对强迫劳动执法的重要作用，并要求针对强迫劳动高风险地区和强迫劳动高风险产品建立数据库。尽管目前还没有发布具体指引，但国际组织和第三国机构都会成为其数据库的信息来源。
这里就不得不提到美国在UFLPA【注释2】法案项下成立的联合执法机构FLETF【注释3】和根据该法案发布的四个清单。FLETF是由美国国土安全部领导的跨部门合作特别工作机构。该机构由美国国土安全部负责战略、政策和计划的副部长担任主席，由美国国土安全部、美国贸易代表办公室、美国劳工部、美国国务院、美国财政部、美国司法部和美国商务部7个成员机构组成，此外还有美国国家安全委员会、美国海关与边境保护局等6个观察员机构。在UFLPA项下，美国公布了所谓“生产强迫劳动产品的实体清单”“协助招募转运相关人员的实体清单”“向美国出口相关产品的实体清单”以及“参与结对扶贫等相关计划的实体清单”。另外，根据UFLPA的执行战略，美国把来自特定地区的棉花及制品、番茄及制品、硅及下游制品作为首批所谓高风险的强迫劳动产品。
按照目前欧盟委员会公布的条例草案，美国FLETF的执法活动，FLETF框架内的各个部门，以及UFPLA法案下公布的相关清单很有可能成为欧盟强迫劳动数据库的重要信息来源和依据。
六、 对未来的影响
尽管该条例草案还未生效，但其中有些细节应当引起中国企业重视。
第一，国际上有关劳工、人权和妇女儿童权益保护的国际组织或非政府组织、有关国家和地区的工会和劳动保障部门关于特定地区、特定行业、特定人群、特定企业劳动用工情况的意见很可能成为欧盟强迫劳动执法的重要参考。中国企业遇到相关组织的联系和调查请求，应当认真对待。
第二，在海外投资和用工的中国企业应当重视当地的劳动法规与合规管理，避免因“水土不服”造成误解。
第三，未来欧盟会建立强大的数据库系统，中国企业要时刻关注合规，避免留下不良记录。
第四，欧盟在强迫劳动问题上实施统一执法，中国企业在处理合规问题上应当保持一致，不能抱着侥幸心理在不同国家寻找执法薄弱环节。
第五，主管机关留给经营者应答的期限较短（一般为15天），中国企业需要提前做好预案。
综上，欧盟一直是中国稳定的贸易伙伴和出口市场。为了有效保护其境内产业，欧盟长期以来在WTO框架内通过贸易救济措施，加征特别关税的手段建立贸易壁垒。未来不排除欧盟以所谓“强迫劳动”为理由限制中国产品向欧盟市场进口。我国已于今年8月12日向国际劳工组织递交了中国批准《1930年强迫劳动公约》（第29号）和《1957年废除强迫劳动公约》（第105号）的批准书，并声明了保护劳动者权益，反对和打击强迫劳动的坚定立场。然而，中国企业仍然应当高度关注欧盟在禁止强迫劳动产品进出口方面的立法进展，在法案正式生效前完善企业合规管理，避免被误伤和不公平对待。
注释：
1. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on prohibiting products made with forced labour on the Union market
2. The Uyghur Forced Labor Prevention Act
3. Forced Labor Enforcement Task Force
