行稳致远，以稳步前行为发展战略
跬步千里，以匠心传承铸品质服务
《私募投资基金登记备案办法》（征求意见稿）重点条款解读
2022年12月30日，中国证券投资基金业协会发布《关于就<私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）>及配套指引公开征求意见的通知》，此《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》系基金业协会对其2014年发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称“《办法》”）的修订。本文将对《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》重点条款进行解读，以便读者更好理解本次修订的内容。
文章关键词：私募投资基金登记备案、私募基金管理人登记、私募基金备案
2022年以来，中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”）对私募基金管理人、私募基金的合规管理不断加强，继年初1月份发布《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》并确定了七种异常经营机构情形；后续于6月更新了私募基金管理人登记申请材料清单，适度提高登记备案的部分要求之后；值岁末年初之际，发布《关于就<私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）>及配套指引公开征求意见的通知》。本次发布的《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》（以下简称“《登记备案办法》”）系基金业协会对其2014年1月发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称“《办法》”）的修订。诚如基金业协会在《修订说明》中所言，自《办法》发布实施至今，中国私募基金行业经历了蓬勃的发展，如今在基金业协会登记的私募基金管理人已达 23667家，管理基金多达145239只1。基金业协会也不断根据行业、机构、业务的发展变化情况，以《办法》各项规则为核心，陆续发布针对私募基金管理人登记，私募基金募集、登记备案、信息披露、纪律处分等各类自律规则和业务开展的规范，对行业的规范有序发展起到了重要作用。但相关标准和规范分散规定于各类办法、须知、公告、问答与指导案例中，没有形成集中的、体系化的文本。因此，对《办法》的修订势在必行。
本次新发布的《登记备案办法》共八十二条，分为六章，对私募基金行业本质，私募基金管理人登记，私募基金备案，信息披露，自律管理等事项，从规范原则到实操标准进行了详尽的规范。《登记备案办法》沿用现行“基金管理人登记管理+基金备案管理”的监管体系，私募基金管理人登记、基金备案各项条件和要求基本遵循现行各项规范的原则，但在准入门槛、机构专业性和规范运作方面，《登记备案办法》还是适当提高了规范标准，进一步将私募基金经营管理向持牌金融机构管理方向靠拢。本文将根据《登记备案办法》的章节划分，结合目前正在实施的规则、规范，对《登记备案办法》重点修订的条款进行解读。《登记备案办法》目前为征求意见阶段，后续正式发布实施的文件可能与《登记备案办法》有出入，提请读者注意。
一、总则
对比原《办法》，本次《登记备案办法》总则章节增加了关于信义义务、买者自负、自律管理以及扶优限劣的规定，同时明确了对私募基金管理人登记备案的要求。基金业协会在《修订说明》中强调，“受人之托、代客理财”是基金行业的基本职责，履行信义义务、坚守契约精神是发展之基、立业之本。因此不论是私募基金管理人、私募基金托管人还是私募基金服务机构，在从事私募基金业务活动时，均应当遵守自愿、公平、诚实信用原则，遵循投资者利益优先原则，恪尽职守。但总则同时也说明，私募投资仍然是投资者自主自愿做出的投资行为，应当遵循买者自负的原则，投资者自主判断投资价值，自行承担投资风险。在总则中增加这些条款，进一步明确私募基金活动的本质和原则，也是后续基金业协会对私募基金管理人和私募基金进行规范化管理的基石和出发点。
值得一提的是，《登记备案办法》第七条规定“协会按照分类管理、扶优限劣的原则，对私募基金实施差异化自律管理和行业服务……”从基金业协会近年来加大各类经营异常机构注销力度，在私募基金变更事项上采用“白名单”制度等举动，可以看出基金业协会持续出清小、散、乱、差的尾部机构，限制管理人买“壳”卖“壳”行为的决心。但是直接在《登记备案办法》中规定协会将依据扶优限劣的原则对私募基金实施差异化自律管理貌似略有不妥，私募基金何为“优”何为“劣”？是从管理人的制度建设、运营合规角度判别，还是通过管理规模，业绩回报进行考量?恐怕从基金业协披露的信息中，难以得出答案。主动按照扶优限劣的原则进行差异化管理，恐导致某些管理人钻制度的空子，在伪装成“优质”管理人或私募基金后，造成管理真空。二、私募基金管理人登记
《办法》对于私募基金管理人登记的要求和流程仅作了原则性的规定，目前实操中私募基金管理人登记主要参考基金业协会2016年2月发布的《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》、2018年12月发布的《私募基金管理人登记须知》、以及基金业协会不时发布并更新的《管理人登记申请材料清单》（最新的《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料情况（2022版）》《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》发布于2022年6月）以及基金业协会的相关问答、指导案例等。本次发布的《登记备案办法》综合了上述各类文件的规范与要求，总体上没有做大的改动，仍是从管理人机构自身资质、内控和业务开展；管理人股东，特别是控股股东出资情况、股东资质以及从业经验；管理人高管资质、从业经验、履职能力等角度对申请登记的基金管理人进行综合考量。但相较现行的各项规范，《登记备案办法》在原则不变的基础上，对某些具体条件设置了更高的要求，提高了基金管理人登记的准入门槛。主要的几点改动如下：
（一）从资本金、专业化运营等角度进一步提高对私募基金管理人机构自身要求
《登记备案办法》第八条第（一）项直接规定实缴货币资本低于1000万元人民币或等值可自由兑换货币的，不得担任私募基金管理人。现行的管理人登记申请材料清单，无论是对私募证券基金管理人，还是私募股权、创业投资基金管理人的实缴出资金额均没有硬性要求，只是提到“实缴资本不足200万或实缴比例未达注册资本25%的情况，协会将在管理人公示信息中予以特别提示”。目前已经在协会登记的管理人，以及正在准备登记的机构有大批实缴出资不足1000万元的情况，如后续实施的登记备案溯及既往，将导致现有许多已经登记的管理人不符合登记要求。虽然本项中有针对专门管理创业投资基金的私募基金管理人的“但书条款”，但鉴于目前在基金业协会登记的许多管理人登记类型都是私募股权、创业投资基金管理人，而仅管理创业投资基金的管理人并不多，此条款如仅对创业投资基金管理人有例外规定，还是会对现有的私募基金管理人造成不小的冲击。《登记备案办法》第二十条规定私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，除另有规定外自登记之日起 3 年内不得转让。现行《私募基金管理人登记须知》仅对同一实际控制人下已有私募基金管理人的，申请机构实际控制人及第一大股东（或执行事务合伙人）需书面承诺申请机构完成登记后，继续持有申请机构股权及保持实际控制不少于3年；而对其他情形控股股东、实际控制人、普通合伙人持有期限没有硬性规定。本次《登记备案办法》增加3年内不得转让的规定，是基金业协会为确保基金管理人出资稳定性的进一步要求，结合协会对基金产品期限不得短于5年的规定，在一定时期内保持管理人机构控股股东、实际控制人的稳定性也将有利于管理人对其发行的基金产品的持续有效运作。
《登记备案办法》第十九条专业化运营要求中，特别指出，私募基金管理人除另有规定外不得兼营或者通过担任投资顾问等形式变相兼营多种类型的私募基金管理业务。虽然《私募基金管理人登记须知》中早已明确私募基金管理人应当主营业务清晰，并从管理人经营范围的角度对其业务开展进行限制，但实操中常有管理人通过结构设置，在不担任基金管理人的情况下，通过担任投资顾问的形式，变相从事管理业务，或者通过“自买自卖”的方式从事利益冲突业务。因此协会本次修订明确规定基金管理人不得担任投资顾问兼营多种类型私募基金业务。此规定可能对后续双“GP”基金的备案造成一定的影响。
（二）对基金管理人股权结构、股东资质、控股股东、实控人相关领域经验提出更为具体的要求
《登记备案办法》第八条第（二）项规定，法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负责投资管理的高级管理人员没有持有私募基金管理人的股权或者财产份额，或者合计持有低于一定比例，不得担任私募基金管理人。对比现行的规范性文件，现行文件对法定代表人、高管在私募基金管理人持股或持有财产份额没有硬性要求，只是作为人员稳定性材料，如果负责投资的高管没有在私募基金管理人出资的，管理人机构应说明如何通过制度安排或激励机制等方式保证其稳定性。《登记备案办法》对商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构出资并实际控股的私募基金管理人，外资持股比例合计不低于25%的私募证券基金管理人，以及符合规定的其他私募基金管理人，适用本条做出了例外规定。可以理解基金业协会的本条规定是为了进一步绑定实际负责基金管理人运营和基金投资运作的“操盘手”，但现实情况基金管理机构的负责投资的高管，甚至法定代表人还是有流动性的，旧的人员离职，新的人员刚赴任仍在业绩考核期，可能导致一定时期内，法定代表人或者高管还不满足股权激励的条件，不能持有基金管理人的股权或财产份额，如因此就必然导致该机构不能担任基金管理人，未免有失偏颇。建议后续对本条进行更细化或改为具备一定弹性的表述。
根据《登记备案办法》第九条第（三）项的要求，私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人从事资产管理、投资、相关产业等相关经验相关领域经验不得少于5年。2022年6月新修订的《管理人登记申请材料清单》就着重强调管理人实际控制人在相关领域的工作经验，但当时要求的经验年限为3年，本次《登记备案办法》对从业经验的要求直接提升至5年，并且将要求的主体扩大到控股股东、普通合伙人，显然是想杜绝“我出钱、你办事”一类的机构从事私募基金业务，要求管理人机构打造从团队、到股东全方位的专业化体系。目前许多基金管理人控股股东、普通合伙人为实际控制人新设的特殊目的载体，其存续期很短，此情形是否将直接导致其无法满足此项要求？有待后续正式实施的文件进一步明确。
（三）对基金管理人高级管理人员专业能力、履职能力设置更为严格的考核
《登记备案办法》第十条列明了对基金管理人高级管理人员的从业要求，对负责投资的高级管理人员相关从业经验的要求也是不低于5年。《登记备案办法》本次对基金管理人合规风控负责人相关工作经验也做出了不低于3年的要求。此外，与《登记备案办法》同时发布的《私募基金管理人登记指引第 3 号——法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表》中进一步明确了相应的高管人员专业能力和从业经验的要求，相较于现行的各类规范，有大幅度提高，比如：私募证券基金管理人负责投资管理的高级管理人员应当具有最近 5 年内连续 2 年以上的作为基金经理或者投资决策负责人管理的证券期货产品的投资业绩，单只产品管理规模不低于 2000 万元；私募股权基金管理人负责投资管理的高级管理人员应当具有最近 10 年内至少 2 起主导投资于未上市企业股权的项目经验，投资金额合计不低于 3000万元，且至少应有 1 起项目通过首次公开发行股票并上市、股权并购或者股权转让等方式成功退出。私募基金管理人高级管理人员 2 年内在 3 家及以上单位任职的，或者 2 年内为 2 家及以上私募基金管理人提供相同业绩材料的，其相关从业经历和投资业绩证明原则上不予认可。
（四）设置更细化、严格的负面清单
《登记备案办法》第十五条、第十六条对私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人、董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表均通过列举方式，设置了明确、具体的负面清单。被终止登记、被注销登记的管理人、控股股东、实际控制人、普通合伙人，3年内都不得担任私募基金管理人、或成为其控股股东、实际控制人、普通合伙人或者主要出资人。负面清单事项原则与现行实施的规范一致，只是列举的更为具体详尽，但值得注意的是，《登记备案办法》第十六条第（十）项，系专门针对协会注销登记的私募基金管理人的相关人员的行业禁入规定，涉及控股股东、实际控制人、普通合伙人、法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负有责任的高级管理人员和直接责任人员。2022年有大量因为各类经营异常而被注销登记的管理人，部分管理人的出资人或者高管目前仍希望通过新的管理人登记重新展业，本条规定将是对其后续展业的实质性限制。
（五）完善基金管理人登记流程
《登记备案办法》第二十四条、第二十五条明确了管理人登记的中止办理情形和终止办理情形。中止办理不会影响机构重新申请管理人登记，但两次被终止办理的，6个月内不得再提请办理私募基金管理人登记。
三、私募基金备案
目前实操中，私募基金备案主要参考基金业协会2016年4月发布的《私募投资基金募集行为管理办法》、2019年12月发布的《私募投资基金备案须知》、2020年3月发布的《私募基金备案材料清单》、2022年6月发布的《私募证券投资基金备案关注要点》《私募股权、创业投资基金备案关注要点》以及基金业协会的相关问答、指导案例等。本次发布的《登记备案办法》同样综合了上述各类文件的规范与要求，在募、投、管、退全流程增加有针对性的制度安排。
《登记备案办法》关于私募基金备案的规定涵盖基金募集、基金合同、基金投资运作流程，在沿用现行各项规范的基础上，对基金合同、基金规模、基金管理和投资运作环节设置了更为细化的要求。本次《登记备案办法》在私募基金备案环节，值得注意的几点修订的内容如下：
（一）对基金合同应当约定的事项进行明确
《登记备案办法》第二十九条明确了基金合同应当约定的事项。现在实操中私募基金合同多是根据基金业协会2016年发布的各类合同指引中规定的条款并结合国外成熟的私募基金合同条款制定，已经形成了比较成熟的合同体系，各类条款也有相应的较为详尽的约定。本次《登记备案办法》中除了重申基金合同应当具备的关于议事规则、信息披露、财产托管等安排外，着重强调基金合同应约定“私募基金管理人因失联、注销私募基金管理人登记、破产等原因无法履行或者怠于履行管理职责等情况时，私募基金变更管理人、清算等相关决策机制、召集主体、表决方式、表决程序、表决比例等相关事项”。虽然近年来协会基金备案已经要求在基金合同中明确基金的维持运作机制，但是对合同中该机制应细化约定到何种程度并没有明确规定，本条规定可以说是对现行要求的扩充和明确。结合本次《登记备案办法》中明确的关于基金管理人注销的情形和程序，在基金合同中约定更加具体的维持运作机制和实施方案，也为基金业协会后续拟持续出清“伪”私募、劣私募和风险机构，对不具备经营展业条件和涉嫌严重违法违规的管理人予以注销的实施提供保障。
（二）对基金的规范运作提出了更高的要求
《登记备案办法》第三十三条首次对各类私募基金的实缴规模作出了规定，具体为：私募基金初始实缴募集资金规模除另有约定外，私募证券基金不低于1000万元人民币；私募股权基金不低于2000万元人民币，但创业投资基金不低于1000万元人民币。契约型私募基金份额的初始募集面值应当为 1 元人民币，在基金成立后至到期日前不得擅自改变。现行的各类规范，对私募基金的规模没有硬性的规定，只是对应存续规模低于500万元，或实缴比例低于认缴规模20%的私募基金，协会在公示信息中持续提示，实操中，确实有部分“保壳”基金、单一项目基金投资规模较小，难以满足《登记备案办法》的本条约定。可以理解基金业协会从基金规模、基金组合投资、基金存续期以及基金杠杆角度进行一系列限制性约定，均是为了进一步提升基金的投资能力和抗风险能力。但实践中，也有不少创业投资基金，特别是早期孵化项目，首期拟投项目不多，单笔投资金额较小导致基金规模达不到1000万的要求，如基金业协会后续实施此基金规模“一刀切”的规定，可能对市场的活跃度造成一定影响。
此外，《登记备案办法》还明确规定了私募基金的管理人不得超过一家且如果为合伙型基金的，管理人应当担任执行事务合伙人，或者与执行事务合伙人存在控制关系或者受同一控股股东、实控人控制。此规定将基金管理人对基金管理运作的责任与《合伙企业法》中执行事务合伙人执行合伙事务的法律义务进行了统一，强调了权、责、利的统一。如果本条规定后续得以生效实施，将导致现有的各类双“GP”基金结构受到进一步限缩，各种花样借“通道”的情况也能得到有效遏制。
《登记备案办法》再次重申关于封闭运作的规定，现行的《私募投资基金备案须知》在基金封闭运作条款中，明确了几类可以后续募集的情形，《登记备案办法》中提到的“私募股权基金开放认、申购或者认缴，应当符合中国证监会和协会的相关要求。”不知是否指《私募投资基金备案须知》中的要求，有待后续明确。
（三）明确“扶优限劣，对私募基金实施差异化自律管理和行业服务”的标准
《登记备案办法》第四十三条、第四十四条明确了基金业协会重点服务的私募基金和审慎备案的私募基金。从这两条规定可以看出，协会对私募基金优劣的判断主要从基金投资领域、基金管理人治理结构、合规运作，风控、管理团队专业度和诚信状况等角度考量，符合标准的私募基金管理人发行的符合条件的私募基金，将得到协会快速备案服务。相反，对基金业务涉及创新、结构复杂、投资风险大、投资者主要是自然人且投向单一标的，境外投资、基金管理人管理规模较小（低于500万元人民币）的，协会将在审核产品备案时相应提高审核要求。但具体如何实施差异化管理，还有待后续协会出台配套的政策进一步明确。
四、信息变更和报送及自律管理
《登记备案办法》第四章信息变更和报送以及第五章自律管理系在原《办法》相关章节内容的基础上，对现行的《私募投资基金信息披露管理办法》《私募投资基金信息披露内容与格式指引》（基金业协会2016年2月发布）、《关于加强私募基金信息披露自律管理相关事项的通知》（基金业协会2018年9月发布）以及《关于加强私募基金信息报送自律管理与优化行业服务的通知》（基金业协会2021年2月发布）的总结与提炼。
《登记备案办法》中关于信息变更和报送的规定既涉及私募基金管理人信息变更报送，也涉及私募基金信息变更与报送。值得注意的是，《登记备案办法》第四十八条规定，私募基金管理人实际控制权发生变更的，近一年管理规模应当持续不低于3000万元人民币。这条规定，基本上卡死了“买壳卖壳”行为。《登记备案办法》第五十五条规定了私募基金信息发生变更应向协会履行变更的情形与手续，相较于现行的《私募投资基金重大变更申请材料清单》，新的规定限缩了私募基金发生变更应当向协会报送的范围，对于那些对基金运行和投资者利益没有重大影响的变更，将不再需要向协会履行报送手续。
《登记备案办法》新增关于私募基金管理人经营注销、自律注销以及发生相应情形时如何进行市场化退出及报送的规定，进一步明确了基金业协会清退经营异常机构、劣质私募机构的决心。对于没有严重违反基金业协会各类规范、准则，仅因为自身经营原因导致无法满足私募基金管理人要求的机构，如无法按期发行私募基金，依法解散注销的，基金业协会允许其注销管理人登记，且不会对后续再次申请基金管理人登记造成负面影响。而对于那些存在重大违法、违规行为，或严重违反自律管理规定的机构，协会将主动注销其管理人登记，且此列机构、其控股股东、实际控制人、高级管理人员等，会被列入负面清单，对后续展业造成障碍。《登记备案办法》也同时明确在管理人被注销后，应如何处理届时存续的私募基金，也明确在私募基金管理人无法履职时，基金份额持有人大会、私募基金托管人或者持有一定份额比例以上的投资者可以委托会计师事务所、律师事务所等机构处置基金财产，完成基金清算退出。
五、附则
《登记备案办法》第六章附则，第八十一条规定几类可以适用特别规定的基金，即“国家有关部门对下列私募基金管理人、私募基金另有规定的，从其规定：
（一）政府及其授权机构通过直接出资、委托出资或者以注资企业方式出资设立的；
（二）国有企业和国有资本占控股地位或者主导地位的企业出资设立的；
（三）金融机构出资设立的；
（四）中国证监会规定的其他情形。”
确实政府引导基金，证券期货经营机构私募资产管理计划都因其自身的特点而需在管理人资质、投资者适当性、基金投资运作领域适用一些更具针对性的规定。
根据《登记备案办法》第八十二条的规定，如本办法实施，则《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》《私募基金管理人登记须知》《私募基金登记备案相关问题解答》（四）、（五）、（十三）、（十四）同时废止。但对基金业协会近些年来发布的涉及基金管理人登记、基金产品备案、信息报送与自律合规方面的其他大量的规范性文件和指引，《登记备案办法》并没有明确废除其效力。当然，可以理解为《登记备案办法》只是基金业协会系统性修订私募基金领域行政监管和规律管理规范的抛砖引玉之作，有待后续配套的文件进一步完善。
总体而言，基金业协会本次对《登记备案办法》的修订，整合与提炼了历年来发布的各类规范性文件和指导意见的内容，使得基金业协会对私募基金管理人、私募基金的监督管理更为体系化，也让私募投资领域的各类参与者对监管有了更为明确和可量化的预期。各类金融市场活动只有在合理有序的监管下，才能持续良好的发展。但确实本次《登记备案办法》不论是对私募基金管理人，还是对私募基金都“适度”提高了门槛，且会导致目前已经完成登记和备案的部分管理人、私募基金无法满足要求。以往基金业协会在发布新的基金管理人、基金备案要求时，会同时设置合理的“过渡期”并采取“新老划断”原则，不知本次调整，是否也会作出同样安排。一切静待《私募投资基金登记备案办法》的正式发布与实施。
注释：
1.信息来源：中国证券投资基金业协会信息公示官网
https://gs.amac.org.cn/amac-infodisc/res/pof/manager/managerList.html
