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关于采矿权抵押事项的实务探讨
2022年5月4日，中国人民银行发布《人民银行有关负责人就增加1000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款额度答记者问》（以下简称“答记者问”）。据《答记者问》，2021年11月，根据国务院常务会议要求，人民银行创设支持煤炭清洁高效利用专项再贷款（以下简称专项再贷款），总规模2000亿元，支持煤炭安全高效绿色智能开采等7个领域；根据国务院部署，人民银行增加1000亿元专项再贷款额度，专门用于支持煤炭开发使用和增强煤炭储备能力。至此，专项再贷款额度已达3000亿元。有鉴于此，本文将以金融机构为视角，对采矿权抵押事项进行实务探讨，以期提高金融机构的风险管理制度、促进专项再贷款计划顺利实施。
一、案例简述
自从业以来，笔者曾多次从事煤炭行业投融资项目法律服务。现笔者将在实务中遇到的相关案例、重大风险事项简述如下：
金融机构与煤炭企业或第三方签订贷款合同。同时，金融机构与煤矿企业签订抵押合同，约定煤矿企业为贷款合同提供担保物，以煤矿企业享有的采矿权进行抵押。后金融机构与煤矿企业就该采矿权办理备案登记。但在实际履行中，经常会出现各种意外情形并导致抵押权人权益无法得到完全保障。本文暂列举以下十大意外事项并将在后文对部分风险事项进行简要分析，仅供读者参考：
1. 发生矿难并导致煤炭企业被责令关闭或者其他处罚；
2. 采矿权抵押期限到期，没有办理采矿权抵押延期；
3. 采矿权使用期限到期，没有办法办理采矿权续期；
4. 煤炭企业年生产能力提升，导致被抵押的采矿权生产能力发生了变化；
5. 煤炭企业的“产能”被法院强制执行；
6. 采矿权被金融机构抵押，但煤炭企业的其他重大资产被其他人抵质押或采取强制措施，如采矿设备、房屋、土地等；
7. 政策调整导致煤炭企业生产不能的，如政府要求产能提升，但企业无法达到相应要求；
8. 煤炭企业欠缴资源价款导致被吊销采矿许可证；
9. 煤炭企业经营人不具有专业性，导致煤炭企业发生矿难；
10. 煤炭企业经营主体和所有人不一致。
二、采矿权
（一）定义
《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变....勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记....。
《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第5条规定：国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权....。
《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第6条规定：...采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人....。
据此，采矿权指对国家所有的矿产资源进行开采及获取开采产品的权利。采矿许可证是取得采矿权的前置审批程序及书面载体。因此，在一般情况下，采矿许可证载明的主体即是采矿权主体。
（二）价值
采矿权价值主要体现两个方面：自身价值与商业价值。进而，采矿权一般被认为是矿产企业的优质资源，在相关市场具有较高的可接受性。例如，全国公共资源交易平台明确标有“矿业权”分类项，涵盖了采矿权交易事项。同时，在全国公共资源交易平台检索近三个月的采矿权交易事项，可以检索到112条相关信息。
1.自身价值
《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度....开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。
《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》第1条已明确规定“全面推进矿业权竞争性出让”。即使第2条“严格控制矿业权协议出让”也已规定：协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。
《矿产资源开采登记管理办法》第6条规定：准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。
同时，自然资源部发布的《新设采矿权登记（非油气类）服务指南》也载明：矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料（复印件）是采矿权申请资料之一。
据此，采矿权人在取得采矿权前后，应就采矿权事项缴纳出让价款、资源税等相关款项。基于采矿权人缴纳的款项，采矿权本身就具有一定的财产价值。
2.商业价值
结合上文规定，采矿权人依据采矿许可证开采的矿产品属于采矿权人所有。同时，矿产品是一种重要的资源，可以进行市场交易。进而，采矿权延伸出了商业价值：矿产品价值。需注意，采矿权自身价值与商业价值是对立统一关系：采矿权实现的商业价值越大，意味着其开采出的矿产品越多，对应资源储量就越少；资源储量越少，意味着采矿权许可证的自身价值越小。决定采矿权商业价值的除了市场因素外，还有储量大小、地理位置、资源等因素。
三、采矿权抵押事项实务探讨
基于采矿权的财产属性，煤矿企业常常会将采矿权作为担保物抵押给金融机构，以获取融资款项或为第三人提供担保。与此同时，基于行业特性和服务特征，金融机构不会对煤矿企业进行直接经营管理。进而，如何判断抵押物的价值和可执行能力、最大化维护自身合法权益，成为金融机构面临的重要问题及难点。本文从前期调查、中期履行与后期清偿三个方面进行简要分析，仅供读者参考。
（一）前期调查
正如前文所述，采矿权存在自身价值与商业价值，但该价值是存在前提条件的。如果煤矿企业并不满足有关条件，将导致采矿权在合同成立前即存在重大瑕疵。因此，在双方签署书面贷款合同、抵押合同等文件前，金融机构应当先行对采矿权进行勤勉尽职调查。一个良好、完整的勤勉尽职调查既是金融机构应当履行的义务，又是减少后续清偿风险的重要措施。
1. 自身价值
金融机构应当调查采矿权自身价值是否存在问题，即采矿权人是否享有完整的采矿权。一般而言，主要从两个方向调查：是否存在查封、抵押等实体瑕疵；是否存在欠缴费用等程序瑕疵。
一方面，若金融机构在签订抵押合同前，煤矿企业的采矿权存在查封、抵押等实体瑕疵，则金融机构的抵押权存在严重效力瑕疵，后续将严重影响清偿事项。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第42条规定：当事人以所有权、使用权不明或者有争议的财产抵押，经审查构成无权处分的，人民法院应当依照民法典第三百一十一条的规定处理。当事人以依法被查封或者扣押的财产抵押，抵押权人请求行使抵押权，经审查查封或者扣押措施已经解除的，人民法院应予支持。抵押人以抵押权设立时财产被查封或者扣押为由主张抵押合同无效的，人民法院不予支持。以依法被监管的财产抵押的，适用前款规定。
另一方面，若存在程序瑕疵，同样严重影响后续清偿事项。以欠缴费用为例，如果采矿权人自身存在欠缴费用，那么采矿权的价值也将对应予以缩减。并且，《矿产资源开采登记管理办法》第21条明确规定：违反本办法规定，不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用的，由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收2‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销采矿许可证。进而，如果采矿权人不缴纳费用，采矿权还可能存在被吊销风险。若采矿权被吊销，则意味着抵押物毁损灭失，以抵押物为基础的抵押权存在行权风险。金融机构需要另行确定追偿路径，而无法直接通过对抵押物进行拍卖、变卖、以物抵债等行为进行清偿。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第42条规定：抵押权依法设立后，抵押财产毁损、灭失或者被征收等，抵押权人请求按照原抵押权的顺位就保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿的，人民法院应予支持。
2. 商业价值
金融机构应当调查采矿权商业价值是否存在预期实现可能性。具体到煤矿企业，采矿权的商业价值实现可能性即是采矿权人预期偿债能力。如果采矿权的商业价值实现可能较小，则金融机构未来收回贷款的可能性就较小。同时，基于煤矿行业的特殊性，即使煤矿企业拥有无权利瑕疵的采矿权，也不代表一定会实现采矿权的商业价值。例如，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第5条规定：煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿。
因此，采矿权许可证仅是实现采矿权商业价值必要条件之一，而不是实现采矿权商业价值的完全充分条件。安全生产许可证、营业执照等事项，均是影响采矿权商业价值实现的因素。进而，如果有可能，金融机构也当对此予以调查。
3. 执行可能性
在采矿权自身价值、商业价值外，金融机构还应当重点调查煤炭企业对采矿权的执行可能性。进而，以采矿权价值与执行可能性确定后续的履约能力与清偿可能，最大化减少处置风险。本文暂列以下事项，仅供读者参考。
（1）对煤炭企业整体资产情况进行调查，尤其是主要资产情况进行细查，如土地、采矿设备、道路产权、房产情况等。通过以上因素初步判断煤炭企业对采矿权的执行可能性。
（2）煤炭企业的产能，也就是生产能力。生产能力是政府赋予煤炭企业生产产品量的许可，即政府批复。具有了政府批复的煤炭企业方可按批复的生产能力进行正常生产经营。目前，部分地方法院有产能交易的判例可循。
（3）《矿产资源开发利用方案》（以下简称“方案”）。据《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发〔1999〕98号），《方案》一般分为概述、矿产品需求现状和预测、矿产资源概况、主要建设方案的确定、矿床开采、选矿及尾矿设施、环境保护、开发利用方案简要结论、附图九个部分。进而，金融机构可以通过《方案》明晰资源储量、开采年限、未来销量、矿区情况等重要事项。
（4）向当地有关部门了解具体政策。政府政策是影响煤炭企业经营的重要因素。同时，每一个省份的资源储量、环境、市场等因素均有差异，省份之间可能为了不同目标而出台不同政策。进而，在前期调查中，金融机构有必要先行了解煤炭企业所在地的政府政策。
（二）中期履行
在进行前期调查后，双方将签订贷款合同、抵押合同等并履行。在签订抵押合同时，金融机构应在抵押合同中明确具体抵押范围、抵押期限等事项。同时，金融机构可以通过执行公证、重大事项报告等方式加强对采矿权监督、最大化维护其合法权益。本文将初步提供一些措施，仅供读者参考。
1. 抵押范围
金融机构与煤矿企业签订抵押合同时，建议金融机构要求煤矿企业将采矿权配套权利和资产一并进行抵押。进而，若后续发生违约行为，可以最大化提高方案的可实施性、清偿金额并减少争议。
例如，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第30条规定：采矿权人享有下列权利：（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；（五）法律、法规规定的其他权利。采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。据此，采矿权往往会伴随着土地使用权等其他权利与资产。进而，煤矿企业在享有采矿权时，往往还拥有土地使用权、生产和生活设施等多项权利与资产。
2. 采矿权有效期
此外，采矿权是一项有限的权利。因此，明确采矿权权利受限时的处理方式，也是抵押合同中应当明确的重要内容。例如，《矿产资源开采登记管理办法》第7条规定：采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。因此，金融机构应当结合采矿许可证的有效期，科学合理地确定抵押期限和处理办法，保证采矿权到期后有合理时间进行应对。
3. 执行公证
在实务中，金融机构与煤矿企业之间的抵押合同往往具有金额大、履行期限长、案情比较复杂等特征。基于该抵押合同特征，当煤矿企业发生违约行为、金融机构通过诉讼程序进行救济时，法院往往会采用普通程序审理且期限较久，使得金融机构去维权时往往需要耗费较大的时间成本与金钱成本。
《中华人民共和国公证法》第37条规定：对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。因此，相对于诉讼程序，公证程序有利于尽快明确双方权利义务，减少金融机构维权的时间成本和金钱成本。
首先，金融机构在签订抵押合同时，应当明确担保性质与清偿路径。担保分为一般担保与连带担保，两者具有不同法律效力：前者往往先行向债务人进行强制执行；后者可以直接行使抵押权利。其次，抵押合同应当载明双方认可通过公证赋予强制执行效力。并且，抵押合同应当载明公证是合同生效条件或发放贷款条件之一。再次，双方应当在合同签订后尽快去办理公证并及时缴纳公证费用。最后，当双方约定的事项发生时，金融机构应当尽快向公证机构申请出具执行证书并在执行证书有效期内申请强制执行。
（三）后期清偿
在后期清偿时，如果贷款人能依据合同约定按时全额清偿债务是最好的解决路径。但是，事实往往不如人愿。在实务中，贷款人经常会因为各种原因出现违约情形。此时，金融机构需要结合抵押合同约定，确定金融机构是否有权就采矿权进行清偿。同时，采矿权人也可能因为各种原因导致自身或采矿权出现问题。此时，金融机构应当结合具体情形确定维权路径。例如，因为采矿权人经营不善导致资不抵债、采矿权有效期将近、采矿权人违法违规行为导致受到处罚等。本文暂列如下情形，仅供金融机构进行参考。
1.经营不善导致资不抵债
经营不善一般系采矿权人自身管理因素或市场因素导致，并不直接使采矿权价值受到较大影响。当然，不排除采矿权人在经营不善后采取其他不当措施，致使大幅减少采矿权价值。在该种情况下，金融机构可以结合具体情形确定实现担保物权的路径。较为常见的方式是金融机构申请拍卖、变卖采矿权或以采矿权抵债。
其主要法律依据为，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第16条：债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人依据民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条规定申请实现抵押权的，人民法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债，但矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件。《中华人民共和国民事诉讼法》第203条规定：申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照民法典等法律，向担保财产所在地或者担保物权登记地基层人民法院提出。
《中华人民共和国民事诉讼法》第204条规定：人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼。
注：2020年12月29日，最高人民法院发布了修正后的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，第16条的“民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条规定”对应《中华人民共和国民事诉讼法》2017年修正版本。2021年12月24日，全国人民代表大会常务委员会发布了修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》。进而，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第16条中的“民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条规定”对应2021年修正版本的《中华人民共和国民事诉讼法》第203条、204条规定。
2.采矿权有效期将近
正如前文所述，采矿权是一项受限权利，具有时间限制。采矿权有效期对金融机构抵押权具有重大影响。因此，金融机构应当着重关注采矿权延续事项并结合具体情形确定处理办法。
第一，采矿权人应当至少提前一个月时间向登记管理机关申请延续，仅在特殊情况下方可延期办理。《采矿权延续登记（非油气类）服务指南》第4条规定：采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。《采矿权延续登记（非油气类）服务指南》第8.2.2条规定：采矿权人在采矿许可证有效期届满30日前提出申请。未在有效期届满的30日前内提出申请的，应有正当理由。同时，在草拟有关文件和准备材料时，应当结合煤矿所在地的有关部门要求确定。
第二，若采矿权人未能办理采矿权延续事项，应当根据不同原因进行区分对待。例如，若非因采矿权人自身原因致使未能办理采矿权延续事项，则采矿权人往往会有抗辩理由，原则不承担责任。若采矿权人存在自身拒绝办理、拖延办理或其他行为，则系采矿权人未能履行勤勉尽责义务。此时，需要结合抵押合同约定的采矿权人义务、抵押有效期、违约责任等事项，确定具体追偿方式和索赔金额。
第三，采矿权延期成功后，抵押权是否可以办理延期应当结合合同约定。若双方已经在合同中明确约定抵押权可以对应延期，金融机构应当尽快办理抵押权备案登记手续，以减少清偿风险。例如，《民法典》第414条规定：同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：（一）抵押权已经登记的，按照登记的时间先后确定清偿顺序；（二）抵押权已经登记的先于未登记的受偿；（三）抵押权未登记的，按照债权比例清偿。其他可以登记的担保物权，清偿顺序参照适用前款规定。
3.因采矿权人违法违规行为受到处罚
随着中国特色社会主义法治社会的建设和完善，法治思想逐步深入人心。但与此同时，仍有部分企业为了非法利益去铤而走险。在煤矿行业中，较为常见的违法违规行为是非法开采煤矿。金融机构作为抵押权人，势必会受到煤矿企业违法违规行为影响。有鉴于此，本文主要从责任承担和责任救济两个方面进行分析、探讨。
第一，一般情况下，煤矿企业违法违规行为并不直接导致金融机构也受到处罚，而是由煤矿企业及企业负责人等作为责任主体。例如，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第2条：煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控制人，下同）对预防煤矿生产安全事故负主要责任。
第二，煤矿企业违法违规行为势必会影响采矿权价值与清偿。此时，金融机构需要结合具体情况来确定救济途径。较为常见的救济方式是就抵押物有关款项受偿或要求侵权人予以侵权赔偿。例如，《中华人民共和国民法典》第1165条规定：行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。《中华人民共和国民法典》第1168条规定：二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。
四、行权期限
无论是前期调查，还是中期履行或者后期清偿，金融机构应当特别注意权利行使时间。若金融机构自身拖延行权时间，则系金融机构自身原因导致并将自己承担不利后果。例如，在实践中，曾出现过因金融机构自身迟延行使担保物权，导致采矿权被其他主体先行查封、扣押。
《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》第一条：执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
据上述规定，首先查封、扣押、冻结法院负责处分财产，特殊情况下变更执行法院。进而，若金融机构迟延行权，至少会产生三个重要影响：管辖法院、金钱成本、时间成本。以时间成本为例，首先，金融机构需要先向法院申请执行；其次，金融机构需要证明自己系优先债权人；再次，需要首先查封之日已超过60日，才能申请首先查封法院进行移送执行；最后，法院之间相互沟通、移送执行也需要时间。若在该期限内发生重大事项需要尽快处理，金融机构往往无法处理完毕。
结语：笔者开篇列举了在法律服务过程中遇到的煤炭企业相关重大法律风险情形。同时，从定义、价值等方面对采矿权进行了简要分析，并从履行、清偿等方面提出了一些初步建议。但需要注意，本文并不代表具有拘束力的法律意见。具体情况、处理方式、法律后果等，均需要当事人结合法律法规规定、具体案件事实另行确定。
鉴于金融机构与煤炭企业之间的抵押合同往往具有金额大、履行期限长、案情比较复杂等特征，建议金融机构在签订合同前、履行中、后期清偿与救济时，先行寻找相关专业律师、公司内部法务等专业人士，从多角度进行分析，减少贷款风险、不良资产率并最大化维护自己合法权益。
