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从内蒙古煤矿坍塌案看煤矿企业的经营合规问题
2023年2月22日13时许，内蒙古阿拉善盟阿拉善左旗新井煤业有限公司一露天煤矿发生坍塌，多名作业人员和车辆被掩埋。事故发生后，习近平总书记高度重视并作出重要指示。鉴于煤矿企业矿难频发且社会危害性极大，我国已出台了多部规范性法律文件以进行规制。因此，本文将选取煤矿企业部分经营问题进行合规性和违法性分析，以供煤炭企业、涉煤金融机构等读者做参考。
文章关键词：煤矿企业、整体托管、承包经营
一、典型案例
2023年2月22日，国家矿山安全监察局发布《应急管理部调度内蒙古阿拉善左旗露天煤矿坍塌事故救援处置王祥喜率工作组紧急赶赴现场》公告。据公告内容显示：2月22日13时许，内蒙古阿拉善盟阿拉善左旗新井煤业有限公司一露天煤矿发生坍塌，多名作业人员和车辆被掩埋。
2022年8月5日，国家矿山安全监察局公布了山西青海西南等地4起水害事故案例，以期通过事故教训推动矿山水害防治工作。其中，山西省忻州市代县大红才矿业有限公司（以下简称“大红才铁矿”）“6.10”重大透水事故（以下简称“6.10”事故）作为典型案例，共造成13人死亡，直接经济损失3935.95万元。6.10事故主要问题为：长期以“基建”名义违法组织生产；违规冒险组织作业；安全管理混乱，层层转包分包；承包、监理单位履职不到位；地方党委政府及相关部门履责不到位。本次事故后，共对52名相关责任人员进行追责问责。其中，被公安机关采取强制措施和行政处罚的人员为15人；被采取行政拘留人员3人；建议追究刑事责任和行政处罚人员4人；建议行政处罚人员2人；建议企业内部处理人员1人；公职人员被追责27人。同时，对7家公司进行处罚并要求部分地方党委政府作出深刻检讨。
2021年1月5日，广西壮族自治区应急管理厅发布《河池市南丹庆达惜缘矿业投资有限公司“10·28”矿山坍塌重大事故调查报告》，据该报告，10.28事故造成2人死亡，11人失联；截至2020年3月3日，事故直接经济损失1337.91万元。经调查，长期越界盗采、违法发包、安全管理混乱等是造成事故发生的责任原因。本次事故后，免于追责2人（在事故中死亡）、司法机关已对1家企业和11人提起公诉、建议对3家企业进行行政处罚。
除上述刑事、行政责任外，煤矿企业还需承担民事赔偿责任并将严重损害其他债权人合法权益。据此，若煤矿企业违规经营，则害人害己。有鉴于此，若煤矿企业确实需要通过他人管理煤矿，应当通过合法化程序予以履行。
二、合规性分析
2019年12月6日，国家矿山安全监察局发布了《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》并自2020年4月1日开始实施。因此，煤矿整体托管方式系我国明文规定可以实施的经营方式。当然，该方式也是存在限制。本文将以《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》为依据，从托管资质、托管范围、托管履行与法律关系四个方面对煤矿整体托管行为进行简要分析。
（一）托管资质
1、煤矿企业
《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第2条规定：本办法适用于证照齐全、合法有效的生产矿井。第5条规定：...委托方必须保证安全投入所需的资金...。第7条规定：委托方和承托方要依据国家相关法律法规签订托管合同（协议），不得交由双方下属企业或单位代签，鼓励签订长期合同（协议），托管期限原则上不低于3年。
据此，作为委托人的煤矿企业在托管前至少应当具有以下条件：证照齐全；合法有效；具有生产能力；具有资金能力；存在书面协议且不得为下属企业或单位签订。
2、受托企业
《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第4条规定：承托方应具备下列条件：（一）具有法人资格，营业执照合法有效；（二）大型国有煤炭企业或具有煤矿生产专业运营管理经验且上一年度所托管煤矿未发生较大及以上生产安全事故的单位；（三）具有满足需要的煤矿专业技术人员和技能熟练的员工队伍；（四）无处于安全生产领域联合惩戒期限内的失信行为；（五）承托高瓦斯、煤与瓦斯突出、煤层容易自燃、水文地质类型复杂极复杂、冲击地压等灾害严重矿井的，承托单位必须具有相应灾害类型矿井安全管理经验、技术水平和良好业绩。同时，《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第7条规定同样适用于承包方。
据此，作为受煤矿企业委托的受托人在受托前至少应当具有以下条件：法人资质、人员配备、管理经验、技术水平、良好业绩、书面协议且不得为下属企业或单位签订。
（二）托管范围
《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第3条规定：煤矿托管必须采取整体托管方式，不得违规将采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程对外承包。整体托管应涵盖所有井下生产系统和地面调度室、安全监控室、提升机房、变电所、通风机房、压风机房、瓦斯抽放泵站等为煤炭生产直接服务的地面生产系统，以及所有生产活动。第6条规定：....严禁再次转包，严禁违规将采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程对外承包。
据此，煤矿企业应将煤矿整体进行托管且只能托管一次。
（三）托管履行
1、煤矿企业
第一，煤矿企业应当及时履行备案手续。《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第7条规定：托管合同（协议）签订后，委托方应在30日内，报送直接负责托管煤矿安全监管的部门，同时报送同级煤炭行业管理部门、驻地煤矿安全监察机构。托管期满需延续的，要提前30个工作日重新签订托管合同（协议）并履行报送手续。
第二，煤矿企业应当及时履行交付资料义务并存档备查。《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第7条规定：委托方必须向承托方进行安全生产技术交底，提供托管煤矿各类图纸、周边煤矿开采情况、资源储量、隐蔽致灾因素（积水、积气、火区等）、重大风险点、采掘运输通风供电设备等原始资料，并对资料的真实性和完备性负责，资料交接后双方在资料交接单上签字确认，并存档备查。托管结束后，承托方要将所有安全生产技术资料及时交付委托方
第三，煤矿企业应当履行持续监管义务。《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第5条规定：委托方对托管煤矿负有保证安全生产的主体责任，配备满足监督检查需要的人员，其法定代表人（实际控制人或主要负责人）每季度至少一次牵头并组织相关人员对托管煤矿执行安全生产法律法规、重大灾害治理、采掘部署等实施监督检查，每半年至少审查一次采区设计执行情况，并深入井下督促风险管控和隐患排查治理。
第四，煤矿企业应当依据合同履行资金投入和提供设备义务。例如，《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第7条规定：...采掘设备由委托方和承托方商议决定，原则上由委托方提供。
2、受托企业
第一，受托企业应当履行审慎审查义务，不能为获取收益而无视实际情况。例如，受托企业应当对委托方提供托管煤矿的各类图纸、周边煤矿开采情况、资源储量、隐蔽致灾因素（积水、积气、火区等）、重大风险点、采掘运输通风供电设备等原始资料进行勤勉尽责审查。
第二，受托企业应当建立并严格履行人员管理制度。例如，《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第12条规定：承托方井下施工队伍原则上应整建制调动，如需重新组建，自有员工占比不得低于60%。使用承托方上级企业的其他队伍或托管煤矿原有施工队伍的，必须转隶或重新签订劳动合同。该人员管理制度仅为列举性规定。
第三，受托企业应当办理安全生产许可证。《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第14条规定：托管煤矿必须按照《煤矿企业安全生产许可证实施办法》重新办理安全生产许可证，重新取得安全生产许可证前，承托方不得组织生产。
第四，受托企业应当建立并严格履行安全生产责任。例如，《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》第6条规定：承托方对托管煤矿负有安全生产管理责任，全面负责生产、安全、技术等各项工作，并确保安全生产投入的有效实施，托管煤矿矿长为托管煤矿安全生产第一责任人。
（四）法律关系
在上述托管事项中，煤矿企业与受托企业为委托管理关系，即煤矿企业作为权利人委托受托企业从事建设与生产活动。据此，煤矿的权利义务仍为委托人所享有；受托企业应当就受托事项承担对应权利义务；委托人与受托人之间的权利义务认定标准主要为托管协议。
需要注意，委托管理与转让煤矿具有显著差别，也会带来不同法律后果。例如，《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》规定的托管是事后备案手续，《探矿权采矿权转让管理办法》规定的转让是事前审批手续；委托管理煤矿，委托人需要承担托管行为产生的法律后果，转让煤矿后，原煤矿所有人对转让后的行为不负法律责任；委托管理需要委托人支付管理费，转让煤矿需要受让人支付受让费等等。
三、违法性分析
正如前文案例所述，在实务中，很多煤矿会实施违法行为。本文在此选择部分情形进行初步分析，仅供读者参考。
（一）一矿多主
一矿多主指多个主体共同享有煤矿有关的资产所有权、采矿权等权利。该情形主要发生在露天煤矿中。本文所述的一矿多主，特指：就一个采矿权，采矿权权利人私下将不同的区域分包给多个经营主体。该行为是严重的违法行为且极易造成重大安全事故。
一方面，采矿权所载主体是开采权利人。如果采矿权权利人需要转让、分包采矿权，需要在特定的法律情形下通过法律规定的程序、方式实施。私下进行一矿多主行为，均会受到法律制裁。
另一方面，一矿多主下，各个主体就各自特定区域进行实际管理。进而，采矿权人无法对矿区进行整体安排、管理；各个主体也往往无法达成一致意见。因此，一矿多主极易产生重大安全事故。
以前文所述案例为例，相关调查报告已明确阐述了“违法发包、管理混乱”是造成煤矿安全事故的重要原因，并将其作为司法机关公诉的重要理由之一。
（二）承包办矿、合资经营等行为
在实务中，煤矿企业可能会私下进行承包办矿、合资经营等经营行为。以承包办矿为例，一般而言，承包办矿指采矿权人将开采、生产、销售等权利一并转让给其他人员；受让人实际进行生产经营并自负盈亏。若煤矿企业私下实施该行为，将严重违反法律法规规定，承包行为无效。
《探矿权采矿权转让管理办法》第15条规定：违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。本条规定不仅为管理性规范，还是效力性规范。进而，最高人民法院在（2016）最高法民申2643号裁定书载明：将采石场整体承包、进行矿石的开采、生产、销售，实质就是转让采矿权。该行为违反了上述禁止性规定，应当依法认定为无效合同。当然，除承包合同无效外，采矿权人还面临被行政处罚的风险。
（三）虚假整合
为实现可持续性发展、建设美好中国、强化安全矿山建设，我国对煤炭行业开展了整合工作，逐渐淘汰落后企业。例如，国务院发布了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、国家能源局发布了《国家能源局关于下达2020年煤电行业淘汰落后产能目标任务的通知》。这体现了党和政府始终代表中国先进生产力的发展要求、代表最广大人民的根本利益。但是，在实务过程中仍会出现一些问题。
《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出“属于以下情况的，通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出...非机械化开采的煤矿；晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿；开采技术和装备列入《煤炭生产技术与装备政策导向（2014年版）》限制目录且无法实施技术改造的煤矿；与大型煤矿井田平面投影重叠的煤矿”。
在具体实施中，地方政府可能会选定具备条件的大型煤矿集团作为整合主体，整合中小型煤矿企业。此时，有的煤矿可能私下挂靠整合主体进行经营。该行为虽名为整合，但实质上仍“换汤不换药”，即通过违法行为规避监管要求。对此，双方应当就此承担法律责任。
综上，建议煤矿企业审慎考虑、合规经营。若煤矿企业确需实施承包办矿、合资、合作经营、出售等行为的，应当严格履行审批程序。
四、对金融机构建议
在前期尽职调查中，金融机构应当对煤矿企业进行实地考察。进而，金融机构通过实地考察形式明细煤矿实际管理人、煤矿经营管理现状。该项考察既是金融机构作为抵押权人或债权人的权利，同时又是金融机构应尽的勤勉尽职义务。若金融机构在实地审查中发现煤矿企业未实际控制管理煤矿，则意味着煤矿企业自身存在重大经营问题，后续存在严重清偿风险。此时，金融机构可以依据具体情形，通过要求煤矿企业予以改正或说明等行为减少风险。在此，本文暂列三种方式，仅供金融机构参考。
第一，协议审查。若金融机构实地发现煤矿企业存在托管事项，金融机构可以要求煤矿企业出具托管协议，以确定煤矿企业委托人与受托人的权利义务。同时，托管协议也是明确煤矿生产配套设备所有权的依据之一。若相关设备所有权属于委托人，金融机构可以在抵押合同中一并予以确认。若相关设备所有权属于受托人，金融机构可以与受托人协商后进行抵押。进而，金融机构可以最大化提高后期清偿可能。
第二，有关部门核实。据上文可知，无论是托管也好还是其他方式也好，都需要向监管部门履行相关手续。因此，金融机构可以与有关监管部门予以核实，以明确具体事实和法律效力。若煤矿企业提供的文件与监管部门提供的文件不一致，则煤矿存在重大经营风险。
第三，承诺。若煤矿企业存在托管行为，则煤矿所有权人与实际管理人不一致。基于经营分离的特性，会导致煤矿实际情况有可能超出煤矿企业的预测；煤矿实际管理人成为第一责任人。因此，在托管协议真实合法有效前提下，金融机构可以一并要求煤矿受托人同时出具承诺函，承担保证责任或提供担保物。
结语
本文延续《关于采矿权抵押事项的实务探讨》所述事件，对煤矿行业部分经营问题进行了分析并提出部分建议。但需要注意，本文并不代表具有拘束力的法律意见。具体情况、处理方式、法律后果等，均需要当事人结合法律法规规定、具体案件事实另行确定。
鉴于煤矿企业高标的、高风险、高影响特征，建议煤矿企业应当着重加强合规管理理念并完善相关管理制度。进而，煤矿企业在享有权利的同时，也能完整、准许、全面、及时履行法律义务。同时，建议金融机构在与煤矿企业签订合同前，应当切实履行作为专业金融机构的审慎审查义务，减少争议与风险。具体而言，在从事具体行为前，煤矿企业和金融机构可以先行寻找相关专业律师、公司内部法务等专业人士，从多角度进行合规性分析和风险点提示。
